资料来源：我国农村规划理论与应用研究J. 中国工程科学, 2019, 21(2): 21–26.

摘要：根据我国城乡关系的演变过程，本文将乡村规划理论的演变分为传统城乡一体化背景下的乡村建设（新中国成立前）、现代城乡分离（新中国成立后——2016）和新时代的背景。城乡一体化背景下的农村治理（2017年至今）三个阶段，总结了农村规划理论和不同阶段农村建设管理的特点。我国传统的乡村规划理论包括以风水理论为基础的物质规划建设理论和人文文化治理思想和方法，两者相辅相成。建国后 民国时期，特别是改革开放以来，农村规划以城市规划的相关理论指导农村实践，并在城乡关系的背景下不断演进，简化行政许可制度得到了体现。通过农村规划许可证实施。近年来，乡村规划从城市规划的反思与转型中脱颖而出，融合多学科理论，探索发展本源。

关键词：农村规划；城市规划; 正式治理；公共政策; 公共物品

一、传统城乡一体化背景下的乡村建设

传统乡村建设理论呈现出物质规划理论与人文管理思想交织融合的特点，体现了以自然为本、以人为本的理念，影响着乡村建设的全过程，体现和传承了农耕文化中蕴含的优秀思想。

(一）基础理论

梁漱溟先生的《农村建设理论》是我国第一部关于“农村建设”的理论著作，也是我国最早的成文、系统的农村发展理论总结。该书认为，我国农村建设的核心是农村社会秩序、政治体制改革和经济发展。总的来说，我国传统的农村建设理论包括两个方面：一是物质规划理论，它以中国最简单的哲学思想体系为基础，如天人合一。最重要的风水理论是我国古代建筑、规划、环境等相关设计的基本理论，贯穿农村建设的始终。风水理论融合了道、气、阴阳、五行、八图等哲学范畴，并结合了天文学、地质学、地质学、环境生态学、宗法仪式、传统美学和环境心理学的知识。，并且夹杂着许多神秘的元素1，既是我国传统乡村物质空间建设的基本理论，也是人们行为规则制定和实施的基本原则；二是礼教人文的管理理念，即尊重中国传统农村在儒教、等级规则、地位序列的背景下发展起来的正式和非正式的治理体系，“一经一纬”。共同保障农村空间秩序的形成和维护。农村物质空间的建设和维护依赖于正式的劳动者制度2和非正式的治理制度。工官制是在宗法礼制基础上形成的一种自上而下、系统化管理、城乡规范的“官治”方式，集法律法规制定、规划设计、工匠招聘于一体。古代的组织3。各级对空间的建造和房屋的造型都有严格的规定。非正式治理体系是以伦理道德为基础的自下而上的“民治民治”，是在农村社会权威和社会组织基础上形成的强制性行为规范。

(二）实际应用

传统乡村建设理论全面贯穿乡村建设，具体体现在三个方面：一是宏观层面的村庄选址。我国传统村落的选址，主要以“容貌为上”等风水原则，追求天地人在空间和形象上的统一。选址; 二是细观层面的空间规划、基础设施和公共服务设施配置。风水思想对传统乡村空间结构的影响主要体现在村落定位、形式、建筑等方面。典型的风水规划思想是由八卦格局向规律、天地原则的发展，五行与阴阳相协调的原则，吸收中轴对称等布局思想1。传统的农村图案趋于吉祥，“风水吉祥”主要有封闭完整的“山水环绕”图案、模拟吉祥物的象形图案、反映吉祥物的写意图案三种。文化情绪1。农村设施主要分为农业生产设施（晒地）、公共设施（私塾、书院、文庙、祠堂、庙宇等）、通讯场所（广场）、市政基础设施（水井、池塘等）。 、意向空间（文塔）其中，文庙和佛塔（国家权力的象征），祠堂（基于血缘的跨阶级管理设施）和村庙（跨血统管理设施）成为农村的准行政机构；三是微观层面的建设监管。在古代，人们认为风水是由求吉避凶的心理造成的，认为建筑风水与一个家庭的兴衰息息相关。《阳宅十书》作为住宅理念的典范之作，以风水理论为核心，概括住宅与居住者的空间关系，指导建设监理过程，规范村落布局和居民日常生活。 .

(三）基本功能

一是农村建设理论与实践相契合。传统风水理论诠释人的自然理想，贯穿于传统乡村规划、建设和运营的全过程，并从以人为本、实用的角度，体现在基础设施配置、住宅布局、住宅定位、建筑模式，建筑形式和设施运营的各个方面都适应农村物质运营的低成本生产和生活，与当地文化相协调，并辅以仪式和人文主义的管理思想。和谐空间管理系统4。

二是通过正式和非正式的治理体系实现农村建设管理。在传统的农村规划、建设和管理过程中，以工干制为基础的“政府治理”标准法和以乡镇民规为基础的“民治民治”习惯法直接起控制和引导作用，共同构成传统农村。系统的、规范的、地方性的、可实施的规划设计、建设和运营管理的制度体系。官员治理的官员制度是一种层次严密、一丝不苟、避免浪费、降低成本的制度设计，促进了规范化、规范化、古代城乡规划建设的制度化与伦理。非正式治理制度体现了官方思想的渗透，通过道德化手段实现乡村治理，降低了管理成本。村权、乡规、物化的场所构成了非正式治理的基础，实现了古代城乡建设的区域化、专业化和实用化。化和合理化。实现古代城乡建设的区域化、专业化、实用化。化和合理化。实现古代城乡建设的区域化、专业化、实用化。化和合理化。

三是通过共同出资模式提供农村公共服务。我国古村落的公共服务设施是村民共同投资、共同建设的。据《沂北宏村志卷》记载，明成化六年（1470年）大山洪，使村北半部水系瘫痪时，第七十七祖庆公取导致“化解范王门枝，每人提四筐石，上山碾土除沙”。成化十三年（1477年），博庆庆公“根据地势高差，拟在雷岗山筑坝数十座，用大卵石筑筑”5，体现了劳动和劳动的建设特点。传统村落中有一定数量的公共用地，包括寺田、益田、雪田、吉田、益仓田、养吉田等。 6 公共服务设施的建设和运营依赖于这些公共收入和筹款收入。

二、现代城乡分离背景下的乡村规划

(一）基础理论

新中国成立后，特别是改革开放以来，我国采取了“以城市为中心，以增长为导向”的国家治理战略。农村规划以城市规划为参照和发展起点，一般以城市规划理论为指导，停留在计划经济条件下对城市规划的认识水平。即把城市划分为居住区、工作区、休闲区，并建立交通网络连接三者，保障居住、工作、休闲、交通四大活动的正常进行。在这个概念下，城市中的物理要素按照功能类别进行划分，形成相互联系、合理流动的有机组织，为城市中的各种活动创造良好的空间环境。二是分级理论。分级理论是我国城乡公共服务设施配置的基本理论，即在分级分级的基础上，确定公共服务设施配置的层次和规模。基本公共服务均等化是以“分配”为基础形成的，属于政府单方面的公共服务供给。目前，分级理论具有一定的理论外延。“分级”已经从简单的行政和规模等级演变为制度和制度，而“分配”也从单边供给转变为供需匹配和剪裁。因此，分级标准的形式也发生了变化。对于刚性标准和灵活的指导性标准。三是规模经济理论。该理论的核心是指适度规模所产生的最优经济效益。它源于微观经济学理论中关于生产规模扩大引起的长期平均成本下降现象的理论。主要用于农村基础设施和公共服务的配置。. 也就是说，在政府公共投入不足的前提下，配置公共服务设施和提供公共服务的基本原则是效益最大化，

(二）实际应用

城市规划理论在乡村的应用主要体现在以下三个方面：一是功能区划理论在乡村规划空间布局中的广泛应用。在不同历史时期的规划中都可以找到功能区划的理论印记。二是分级理论在农村公共服务设施配置中的应用。在《村镇规划标准》（GB50188-1993））中，村镇公共服务设施配置采用按中心镇、一般镇、中心村、基层分级配置的方式。村庄。三是规模效益理论在村庄格局和公共服务设施调整中的应用。

(三）问题挑战

一是农村规划理论与实践相分离。现代村庄借鉴城市规划理论，缺乏适合农村制度的基础理论支撑。思想基础是技术先行。规划编制普遍采用“标准化决策+专家理性分析”的自上而下的决策方式，相关规划规范和文件主要从编制的指导思想、原则和内容等方面，规划质量面临规划年限长、编制基础条件欠缺、编制成果质量低、与建设管理制度缺乏有效衔接等三个基本制约因素。规划本身的质量不能满足许可条件，

二是通过官政、体育治理完成乡村建设管理。农村规划沿袭了我国计划经济时期“城市规划工作是国民经济工作的延续和具体化”的思想7，较少考虑农村是否有准确的规划和规划的不确定性。投资项目的来源。在太空中的实施是材料计划。由于农村规划和实施过程涉及多个层面：村民、村集体、企业和政府，以及参与治理的规划者，不同的代表在治理过程中有不同的声音。我国当前的农村规划呈现精英规划的特点。出于对政绩的渴望，对农村实际情况了解不多，采取了运动的、间歇性的、单边决策的治理方式。价值取向和技术权威价值被强行植入等形式。

三是农村公共服务供给高度依赖部门投入。由于大量农村集体经济崩溃，公共建设收费“一案一议”制度导致建设和运维资金缺乏可靠的预算。规划实施的建设成本呈现非常态化、项目化、体育化的特点，缺乏社会资本投资渠道的制度设计。农村规划建设公共服务投资只考虑国家层面的教育、医疗、文化、体育等，考虑国家投入的建设成本和效益最大化。项目的运作模式使规划和决策思维自上而下。“部门资金”既有很大的不确定性，又有很强的部门意图，使得农村建设投资缺乏稳定性。.

三、新时代城乡一体化背景下的乡村治理

(一）理论趋势

“党的十九大”提出乡村振兴战略，对我国农村发展具有划时代意义。构建乡村发展理论，树立以人为本的乡村规划理念，改进和完善乡村规划方法和技术，是城乡一体化时代中国乡村规划发展的积极逻辑和基本内容。新时代农村规划以人为本、生态文明理念为基础乡村规划，继承传统风水理论的多学科融合8，结合社会治理和公共管理理论的引入，以下理论发展趋势已经出现：一是系统化，农村发展的协同性和公平性。农村是一个复杂的巨系统，涉及产业结构、聚落系统、生态环境、基础设施保障、公共服务供给等多个子系统，有其自身的发展规律和运行逻辑。实现空间、生态、社会、经济的全面耦合和协调发展，实现制度的全面优化、秩序的整体构建、实施路径的契合。乡村具有突出的人文价值、生态价值、生产价值和社会价值。农村发展要突破城乡二元结构的桎梏，注意充分考虑农民意愿、农村实际和农业背景，构建动态平衡、双向流动、持续互动的体制机制，促进城乡人、财、物要素自由流动乡村规划，广泛提升农村服务水平和基本保障能力，促进城市协调发展。农村经济，缩小城乡发展差距，体现农民主体地位。二是乡村空间的独特性、定位性和便利性。乡村具有独特的自然生态和区域人文景观，农用地利用类型和集约化程度呈规律分布，现代乡村产业不断演进。发展趋势，人们的生产生活呈现出平面分布、群体定位和区域地域性。因此，公共服务设施配置和基础设施保障应遵循以人为本的生活圈层规律，以居民的设施需求为前提，以不同圈层作为生产生活服务体系的空间层次。三是农村规划的政策性、规范性和协同性。农村规划是农村公共管理的一个积极过程。制定具有公共政策属性的乡村规划，需要形成一致的公共目标。通过政府、村集体、村民、企业的协同治理，形成了一系列方针、方针、策略和方案。. 同时，协同规划，以协商民主理论为基础应用的契约式自下而上的规划，注重公共利益的维护、规划体系的构建、民生需求的表达、规划与政务的公??开，和规划的实施。权威，通过合法程序，将结果转化为法律文件和乡镇规章制度，成为社会遵守的行为准则。农村特有的“一户一房”福利土地分配制度和土地承包责任制导致的土地所有权的碎片化和准私有化是协同规划的必然条件8。关注公共利益的维护、规划体系建设、民生需求表达、规划政务公开、规划实施。权威，通过合法程序，将结果转化为法律文件和乡镇规章制度，成为社会遵守的行为准则。农村特有的“一户一房”福利土地分配制度和土地承包责任制导致的土地所有权的碎片化和准私有化是协同规划的必然条件8。关注公共利益的维护、规划体系建设、民生需求表达、规划政务公开、规划实施。权威，通过合法程序，将结果转化为法律文件和乡镇规章制度，成为社会遵守的行为准则。农村特有的“一户一房”福利土地分配制度和土地承包责任制导致的土地所有权的碎片化和准私有化是协同规划的必然条件8。规划和政务公开，规划实施。权威，通过合法程序，将结果转化为法律文件和乡镇规章制度，成为社会遵守的行为准则。农村特有的“一户一房”福利土地分配制度和土地承包责任制导致的土地所有权的碎片化和准私有化是协同规划的必然条件8。规划和政务公开，规划实施。权威，通过合法程序，将结果转化为法律文件和乡镇规章制度，成为社会遵守的行为准则。农村特有的“一户一房”福利土地分配制度和土地承包责任制导致的土地所有权的碎片化和准私有化是协同规划的必然条件8。

(二）基本功能

新时代乡村规划继承中国传统城乡一体化背景下的理论基础和治理经验，规避现代城乡分离背景下的乡村规划建设管理问题，应对乡村功能转变和农村主体的变化，确立了与时俱进的农村规划原则。本质特征：一是农村规划的综合性和服务性。目前的农村规划是多部门项目规划，少区域规划，运行规律大相径庭。例如，财务部门管理逐案讨论，环保部门管理环境集中整治，农业部门管理农田水利，交通部门管理道路建设，建设部门管理居民点等。因此，乡村规划要强调多学科的协调和交叉，需要综合引入各种相关学科，如规划、建筑、景观、生态、工业和社会。同时，农村规划也不是普通的商品和产品。与城市规划不同，乡村规划的实施主体是广大村民、村集体，甚至是政府、企业等多方利益集团。，需要规划筹备单位在较长时期内提供技术服务。二是农村规划的制度性和契约性。农村规划管理的表现形式是对农村土地开发和住房建设的控制，其实质是土地开发权及其收益在政府、市场主体、村集体和村民之间的制度化分配和管理。因此，农村规划的制定和实施，实际上就是配套制度体系的建设。农村规划和治理的重点、方法和工具需要在实践中不断调整，突出规划实施的重要性。农村规划是对农村未来发展的共识，包括资源配置和利益分配，

(三）制度创新

在乡村振兴背景下，乡村发展需要制度创新和改革，具体体现在以下五个方面：一是乡村立法。农村立法是农村治理的法律保障。目前《城乡规划法》（2008）以城市为主，农村规划的规定原则性强，可操作性差，值得借鉴国外农村建设的宝贵经验）。，坚持依法治国理念，完善农村规划建设配套法律法规体系，制定《农村发展法》，切实保障三农、三农，实现依法治村, 逐步推进农村规划建设管理法治化、制度化。发展。农村发展是农村治理的经济保障。在农业方面，要完善农业补偿激励机制，包括促进现代农业产业升级，持续加大国家粮食和农业补贴力度，促进农民增收致富，建立农业-相关企业和全方位涉农企业。企业激励机制。在农民方面，通过实现农村基本公共服务均等化，促进农村吸引力提升，同时，各地根据实际情况，建立了农村人才引进和财富返还相关制度。三是农村秩序。乡村秩序就是乡村治理。社会保障、农村规划的实施需要重新建立农村权力机构，加强乡镇规章制度体系建设。在现行制度框架下，村民选举产生的村委会代表在乡村治理过程中发挥着灌输作用，是农民主体的更高层次体现，代表着农民的共同利益。因此，各级政府应加大农村精英培养力度，加强人力资本培育，通过多种方式恢复社会伦理秩序，并鼓励农村仪式和认同感。培育和奠定新农村秩序建设的基础。

四是系统管理。农村系统管理的重点包括建立农村长效经营管理制度，完善宅基地和集体土地使用制度，建立农村规划建设指导体系。一方面，形成农村自我约束、自我管理和引导管理机制，确定实施农村规划的农民建设经营主体制度，推荐适用技术，推广农村规划师制度；调整宅基地和集体土地使用政策，制定企业占用集体土地使用政策和宅基地换保障房配套政策。五是关系协调。乡村治理需要处理好三个关系，首先是与城市规划和管理的关系。城市规划管理委托代理主体和审批监督流程较为明确，而农村规划管理相对不明确，规划监督流于形式，“一书一证”在实践中难以操作。二是处理好与现行农村规划管理体制的关系。现行的农村规划管理体制仍沿袭城市规划管理的特点，与农村实际规划存在冲突。因此，农村规划首先要实现多规合一，避免出现“规划不落实”的局面。三是处理好与乡村治理结构的关系。精英治理和宗族影响的特征在乡村治理结构中依然存在。农村规划应将农村治理的影响纳入整个实施过程。乡村规划的形式和内容要适应当地需要，避免成为脱离区域实际的乡村规划。.

四、结束语

中国农村的发展是一个只有开始没有结束的过程。城乡地位的重新确立和城乡良性流动机制的形成是农村发展的制度基础。农村规划建设理论的演进与时俱进，核心是对农村地位的确认、对农村性质的认识和对农村运行规律的把握。国家治理现代化背景下的城乡规划建设和运营管理法治化、人性化、精细化。但与城市不同，乡村建设的首要前提是生态为本，顺应乡村发展的时代规律，了解乡村。